Разграничение местного самоуправления и государственной власти

 Прочность конституционного строя в существенной степени зависит от целостности государственной власти, демократизма и рациональности организации государственной власти. Государственная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению правопорядка, отсюда её фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем использовании своих правомочий. Поэтому гражданам не безразлично, как устроена государственная власть, на каких конституционных основах покоится огромная и опасная для свободы государственная машина.

В настоящем докладе речь пойдет о связи местного самоуправления и полномочий государственной власти.

Конституция Российской Федерации относит к уровню целостности государственной власти такие принципы, свойства и качества государственной власти, как суверенитет государства, разделение властей, органы государственной власти. В определённом соотношении с органами государственной власти выступает местное самоуправление.

Государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по проверке конституционности указов Президента РФ и постановления Правительства РФ, направленных на восстановление конституционной законности в Чеченской Республике, от 31 июля 1995 г. отметил:

«Государственная целостность – важнейшее условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод».

Закрепляя принцип целостности территории Российской Федерации, Конституция даёт ясно понять, что отделение каких-либо частей территории Российской от Российской Федерации противоречило бы Конституции и вызвало бы соответствующие меры по обеспечению целостности государства. Это диктуется тем, что в силу длительного развития России как единого государства, создания единого экономического пространства с участием всех народов, изменений национального состава населения в сторону смешения этносов любая часть территории России не может рассматриваться как собственность одной нации.

Сепаратизм противоречит ценностям правового государства и интересам самих народов, тормозит экономический и социальный прогресс, который в наше время возможен только в условиях максимальной интеграции народов. Эти положения выражают волю всего многонационального народа России, принявшего данную Конституцию.

Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой ООН 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с уставом Организации Объединённых Наций, следует, что осуществление права народа на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

Важный аспект суверенитета – неприкосновенность территории. Это положение Конституции обращено вовне государства, оно призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать её в случае нападения или демографической экспансии.

Сочетание принципов неприкосновенности и целостности означает, что нарушение или притязание на территорию любого региона является тем самым нарушением суверенитета Российской Федерации и влечёт соответствующие меры со стороны. Понятие территории Российской Федерации содержится в статье 67 Конституции и включает территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет России также распространяется на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону, однако права и юрисдикция здесь определяются законом и международным правом.

Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих федеральную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т.е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции. Это особенно важно для федеративного государства с большим числом субъектов и сложной системой разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти Федерации и местного самоуправления.

Пример: Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Типичная структура органов государства

Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

- Президент Российской Федерации;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство Российской Федерации;

- суды Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что этот перечень соответствует определённым главам Конституции, в которых конкретно определяются порядок формирования и полномочия каждого из этих органов.

Сопоставление ст. 10 и 11 Конституции (в первой из них государственная власть определена в трёх формах, а во второй в четырёх) заставляет сделать вывод о том, что президентская власть обладает определёнными чертами государственной власти, отличными от трёх других. Статья 11 не раскрывает роль и полномочия главы государства – это сделано в главе 4. Но указание на Президента как на составную часть государственного механизма именно в главе об основах конституционного строя, которая не подлежит изменению без изменения всей Конституции Российской Федерации, даёт определённый ответ тем политическим силам, которые выступают за отмену президентства в России.

В то же время природа президентской власти, юридическая сила издаваемых Президентом нормативных актов (по всем вопросам ведения или только в пределах ведения своей компетенции?) недостаточно выявлены самой Конституцией.

Власть, которая является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной – это власть загадочная по своей юридической природе. Ответом на эту загадку, рождённую Конституцией, может быть только включение президентской власти в исполнительную власть. Время, прошедшее после принятия Конституции 1993 г., как и зарубежный опыт, показывают, что на практике вопрос решается именно таким образом, хотя за Президентом сохраняются и определённые собственные полномочия.

Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ст. 77 Конституции говорится, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно.

Пример: Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Эта сторона дела уже усвоена субъектами Федерации, в результате чего возникли самые разнообразные системы государственной власти – в одних республиках есть президенты, а в других нет, серьёзно различаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей. Относительно единообразные системы могут возникнуть при реализации в полном объёме ч. 1 ст. 77, в которой требуется соответствие систем органов государственной власти субъектов Федерации двумя положениями:

- основам конституционного строя Российской Федерации;

- общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Очевидно, что одного правового положения явно недостаточно. Системы органов государственной власти в субъектах РФ должны соответствовать каким-то общим принципам, установленным через специальный федеральный закон.

В федеративном государстве принцип единства государственной власти предполагает чёткое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией и её субъектами.

Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. В ходе обсуждения проекта Конституции России данный вопрос приобрёл особую остроту, поскольку к этому времени между Российской Федерацией и её субъектами уже существовал Федеральный договор в виде трёх отдельных Договоров, определивший разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов.