Правовое регулирование деятельности банков. Источники

Вступление

Еще в незапамятные времена, когда "труд" только-только "приступил" к "превращению обезьяны в человека", понятие "человечество" еще и не возникло, но Всевышний уже понял, что начатое дело придется доводить до конца, — уже тогда в воздухе витал "дух законодательства".

В то время "действующим законодательством" был инстинкт.

Инстинкт ли страха, полового влечения или голода — каждый из них заставлял тех существ, которые тогда обитали, производить те или иные действия, направленные на поддержание существования, то есть жизни.

С увеличением IQ среднестатистического примата (в просторечии — обезьяны), с уменьшением его передних конечностей, переноса центра тяжести с передних лап на задние ноги, а центра жизни — с деревьев на землю, упомянутое существо по прошествии определенного времени стало среднестатистическим человеком (в просторечии — обывателем).

Вместе со всеми перечисленными событиями изменялось и понятие "законодательство": из субстанции "нужно" и "хочу" оно превращалось в "можно" и "могу".

Череда общественно-экономически-политических строев (от первобытнообщинных до базарно-рыночных) неуклонно структурировала, бюрократизировала и, что неизбежно, усложняла правила жизни людей на Земле.

Сначала было все ясно — кто сильнее, у кого шире плечи — того и Закон.

Потом все больше и больше стали цениться и высокие лбы. Именно "высокие лбы" на протяжении всей истории человечества занимались тем, что обставляли жизнь человека всевозможными устоями, традициями, правилами и, наконец, законами.

И вот, после долгих и упорных совместных усилий обезьяны и Всевышнего по сотворению "человека разумного", этому бывшему примату — среднестатистическому человеку (т. е. обывателю) удалось создать стройную систему ограничения человеческой фантазии, "прокрустово ложе" творческих начал Человека, "бумажный омут" для всех дышащих воздухом, "дамоклов меч" над всеми смертными — имя которой Законодательство.

Общее законодательство

Иерархия общего и специального законодательства

С недавних (по сравнению со временем существования Земли) пор высшими правилами сосуществования мирных государств являются международные договоренности пакты, протоколы, конвенции и прочее.

Этот вопрос затронут постольку, поскольку и для России как цивилизованной страны и полноправного субъекта международных отношений нормы международного права являются главенствующими. В частности, статья 15 Конституции РФ гласит, что "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Но "нормы международного права" — это внешний закон.

Основным же внутренним законом является Конституция Российской Федерации. В отличие от старых "просталинских", "пробрежневских" и прочих "проконституций", этот документ отличает хотя бы стремлением уйти от декларативности ранее упомянутых.

Не вдаваясь в подробности содержания всех ступеней иерархии свода законодательных документов, лишь назову их:

· конституция;

· основы законодательства;

· кодексы;

· законы;

· указы Президента;

· постановления;

·         Инструкции, приказы министерств, письма, телеграммы и прочие подзаконные акты.

Осмелюсь лишь напомнить одно отличительное свойство действующей бумажной системы — многие упомянутые акты противоречат вышестоящим по отношению к ним документам, а если не им — то друг другу.

Кроме того, что законодательство имеет ступени, разделяющие законодательные акты на уровни, оно имеет как бы несколько лестниц — специальные законодательные "ветви". Это правовое свойство хорошо иллюстрируется архитектурой парадных лестниц дворцов времен Екатерины — спускаешься разными путями, а приходишь в одно и то же место.

Соответственно, можно определить многие такие "ветви": таможенное, страховое, валютное и т. п. законодательства. К этой же группе специальных законодательств относится и банковское законодательство.

Разграничение сфер деятельности

Из всех интересующих нас тем, касающихся упомянутых правовых направлений, рассмотрим лишь одну: тему разделения сфер деятельности.

Раньше, в пору несовершенства юного российского законодательства, только вступавшего в битву с наступающим капиталом, заниматься можно было всем. Вот захотел создать совместное предприятие. И создал! Захотел зарегистрировать биржу? Пожалуйста! Банк? Сколько угодно!

Сейчас тоже можно все, что угодно. Но! Лицензию приобрети. Условия создания уставного фонда соблюди. Специалистов с аттестатами Минфина, дипломами Кембриджа и Оксфорда, а также с опытом работы от Рождества Христова найди.

Соответственно, наложено много ограничений на проникновение различных отраслей свободной экономической деятельности на рынки друг друга. В частности, глава 6 Закона РФ "О страховании" запрещает страховщикам заниматься производственной, торгово-посреднической и банковской деятельностью. Соответственно, и банкам "отраслевым" банковским Законом РФ "О банках и банковской деятельности" запрещена производственная, торговая и страховая деятельность.

Ограничение деятельности разносторонних холдингов, концернов и финансово-промышленных групп осуществляется аналогично общеправовыми и специальными законодательными актами.

Банковское законодательство

Непосредственно к понятию "банковское законодательство" можно отнести большое множество высших законодательных и подзаконных актов разного уровня: от законов до коротеньких сообщений местных управлений ЦБ.

Относятся к ним и различные части общеправовых документов, например, главы 71, 75, 83, 103 Конституции РФ, главы 42, 44 – 46 Гражданского Кодекса РФ и другие.

В принципе, все эти документы можно разделить на четыре основные группы:

·         группа специального банковского законодательства;

·         группа смешанного законодательства;

·         группа налогового законодательства;

·         группа отчетного законодательства.

Рассмотрим каждую из них.

Специальное законодательство

Группа специального банковского законодательства зиждется (как, впрочем, и остальные группы) на двух "основных" законах: Законе РФ "О Центральном Банке РФ (Банке России)" и Законе РФ "О банках и банковской деятельности". Оба они выходили и изменялись почти одновременно, что лишний раз подчеркивает их общую фундаментальность. Эти документы охватывают всю сферу деятельности, допустимую для банков, описывают общую структуру создания, функционирования, регулирования и реформирования денежно-кредитной системы России. Управляет, направляет и контролирует текущее состояние этого процесса Центральный банк Российской Федерации.

Уполномоченный государством в ранге министерства, этот банк (непосредственно либо через свои представительства на местах), в целях осуществления своих функций регулирования и контроля, выпускает собственные подзаконные акты: письма, телеграммы, разъяснения и прочее.

Система законодательных актов специального банковского направления создается исключительно Центральным банком России и регламентирует осуществление кредитными учреждениями только банковских операций.

Смешанное законодательство

Кроме прямых банковских операций (абзац 1 главы 5 Закона РФ "О банках... ") кредитные учреждения имеют право осуществлять деятельность, совершая и иные сделки (описанные в той же главе).

Эта область коммерческой деятельности банков регламентируется еще большим количеством законов и подзаконных актов. Это — группа смешанного законодательства.

Она характерна тем, что сделки, осуществляемые в пределах документов этой группы, могут совершать не только банки, но и иные организации. Часть этой деятельности осуществляется свободно, часть же — при наличии соответствующей лицензии (например, лизинговая деятельность осуществляется по лицензии Министерства экономики РФ).

Законодательные акты этой группы выпускаются многими министерствами и ведомствами государства, в том числе и Центральным Банком, поэтому они относятся к смешанному законодательству.

Налоговое законодательство

Во всем многообразии казуистических выкрутасов мастеров документооборота бюрократической машины России существует одно слово, которое выбивает из колеи любого мало-мальски чувствительного субъекта отношений "государство-физическое лицо" или "государство-юридическое лицо".

Налог! При упоминании этих пяти букв частные предприниматели забывают таблицу умножения, а директора предприятий не могут вывести свою подпись на платежках. Именно это слово является основой для третьей группы банковского законодательства.

Налоговое законодательство стоит особняком от всего остального. Само понятие "налог" противоречит коммерческой деятельности, стремлению добывать, умножать капитал, растить свое дело. К сожалению, в условиях существования государства других способов обеспечить общенациональные интересы всех граждан, кроме как с помощью уплаты налогов, не существует. По крайней мере, так говорят те, кто их собирает (налоги, а не граждан).

Согласно Закону РФ "Об основах налоговой системы в РФ" круг плательщиков, объекты и ставки налогообложения описываются в соответствующих законодательных актах. Это значит, что налог на имущество платится по Закону РФ "О налоге на имущество предприятий", налоги в дорожные фонды — по Закону РФ "О дорожных фондах в РФ" и т. д. И все эти налоги платятся банками согласно упомянутым документам. Варьируются лишь ставки и базы налогообложения.

Лишь порядок уплаты налога на прибыль банками существенно отличается от подобных действий обыкновенных "небанковских" предприятий.

Дело в том, что банковские операции настолько специфичны, что определять их себестоимость только лишь на основании документов, регламентирующих деятельность предприятий, невозможно. Попробуйте, например, подогнать под какую-либо статью Постановления Правительства РФ N552 от 05.08.92 операцию выставления аккредитива стенд-бай.

Несколько лет назад банки платили налог не с прибыли, а с дохода (по крайней мере, закон назывался "О налогообложении доходов банков"). Но с изданием Указа Президента РФ N2270 от 22.12.93 банки должны были начать платить налог с прибыли аналогично предприятиям (торговым, производственным и т. п.). Высчитывать себестоимость в таких условиях стало проблематично.

В связи с этим Правительство РФ издало аналогичное постановление, касающееся непосредственно банков и других кредитных учреждений (N490 от 16.05.94). Этот документ, а также разъясняющие и комментирующие его инструкции и письма соответствующих ведомств исчерпывающе (насколько это возможно) описывают возможный состав себестоимости главного банковского продукта — денег.

Отчетное законодательство

Перейдем к последней группе законодательных актов, регламентирующих банковскую деятельность.

Эта группа состоит из документов, регламентирующих сроки, порядок и формы отчетности кредитных учреждений перед Центральным Банком РФ, иными государственными органами и заинтересованными лицами.

В силу специфичности банковской деятельности, отчетность о ней существенно отличается от отчетности обыкновенных предприятий. Банки дают о себе информации больше, чаще и шире, нежели любое другое коммерческое предприятие. Одних только инструкций и приказов ЦБ РФ об отчетности коммерческих банков более сотни, а общее количество документов приближается к тремстам.

Эффективность действия и уровень доступности понимания материала многих нормативных документов обратно пропорциональны объему текста самого документа и количеству разъяснений, дополнений и исправлений его.

Приятным исключением из этого правила (и, вероятно, первой ласточкой) явилась кардинально обновленная по внешнему виду, структуре контрольной аналитики и сопровождаемым материалам Инструкция N1 "О порядке регулирования деятельности кредитных организаций" ЦБ РФ, объявленная приказом N02-23 от 30.01.96 г. Вероятно, можно было бы связать этот факт с приходом нового главы Центробанка (см. ниже — послесловие), но, скорее всего, эта инструкция готовилась еще до него.

Коммерческие банки контролируются и вглубь, и вширь. Ведется постоянная оценка их уставного и резервного фондов, резервов на покрытие кредитных и фондовых рисков, проверяются и перепроверяются кассовые обороты, купля-продажа валюты и торговля ценными бумагами. Стада инспекторов и ревизоров разного уровня не вылезают из обменных пунктов, а толпы экспертов Департамента банковского надзора ЦБ РФ вновь и вновь ворошат старые архивы, вероятно, в поисках чего-нибудь неопубликованного из Шекспира. Я уже не упоминаю разжевывание баланса и отчета о прибылях и убытках до состояния процеженного молока.

А в скором времени должны будут ввести институт Заместителей Председателей Правления (Вице-президентов) банка, занимающихся только внутренним аудитом с обязанностями доклада в Центральный банк РФ обо всех "подозрительных" операциях банка. Попросту — "стукачей".

Сравнительный анализ состояния контроля банковской деятельности у нас, в России, и в иных государствах не приводит ни к чему хорошему. У них еще хуже, еще строже, еще труднее.

Лучше только то, что вся зарубежная отчетность давно устоялась и не меняется в темпе "один день один документ".

Раньше на "Западе" было все "гнилое" (или "загнивающее") — строй, деньги, экономика и т. п. Поэтому что-либо оттуда перенимать было стыдно, неумно и противозаконно. Можно было даже сесть.

Теперь взгляд на "ту систему" кардинально изменился, и никто не стесняется учиться у наших бывших политико-экономических противников. А для успешного выхода на западные рынки наших предприятий, и, в частности, банков, необходимо дать зарубежным инвесторам полную информацию о себе. Причем в той форме, которую они привыкли анализировать.

Вероятно, с этой целью в 1993 году Центральный банк РФ в дополнение к подаваемому в общепринятом порядке комплекту отчетности добавил ежеквартальную так называемую "Общую финансовую отчетность", описанную Временной инструкцией.

По общему замыслу "родителей" сего документа, он по своему строению и системе подачи информации должен был способствовать привыканию всех заинтересованных лиц: банкиров, учредителей банков, клиентов и прочих — к новому построению выходных данных о состоянии коммерческого банка. Все желающие могли, позвонив в определенный отдел ЦБ РФ, высказать свое мнение о новшестве.

С тех пор прошло четыре года. О звонках ничего не знаю. Название инструкции все то же — в России нет ничего постоянней, чем временное. А вот периодичность подачи отчетности изменилась, слившись с месячными балансами и расшифровками.

Вот только сроков отмены старой отчетности не видно. Знамо, нашим мудрецам новая отчетность не сподручна.